粮食损失浪费是全球性问题，根据联合国粮农组织数据，全球每年浪费的食物高达16亿吨，其中可食用部分达到13亿吨。减少粮食损失浪费成为全球共识，世界许多国家都出台相关法律法规和政策采取相应措施节粮减损。我国是粮食生产消费大国，同时粮食损失浪费也比较严重。我国要用世界9%的耕地、6%的淡水资源养活近20%的人口，保障粮食安全压力大，既要开源，又要节流。采取多种措施减少粮食损失浪费具有重要意义，也很紧迫。
一、我国节粮减损所作的努力和取得的成效
我国粮食损失浪费数量较大，特别是粮食消费环节，受传统消费习俗影响，铺张浪费较大。习近平总书记曾指出，餐饮浪费现象，触目惊心、令人痛心！粮食损失浪费是耕地、淡水等各种农业生产资源的损失浪费，节粮减损就是节约资源，减少农业消耗和排放，就是开发“无形粮田”，实现“无地增产”。我国长期以来一直在采取措施减少粮食损失浪费，但还需要进一步加强。
（一）粮食损失浪费涉及粮食产业多链条、多环节
联合国粮农组织的数据显示，全球食物损失浪费量约占1/3，每年损失浪费掉的粮食够养活全球1/8的人口。根据欧盟委员会的调查，欧盟国家每年浪费的食物多达9000万吨，人均180公斤。美国农业部监测数据显示，美国食物垃圾占食物供应的30％~40％，浪费掉的粮食总量高达6250万吨。
粮食损失浪费涉及粮食产业链的产购储加销和消费各环节。收购环节，由于不完善的基础设施、机械质量参差不齐等原因，易造成收获损耗。田间运输和清粮（晒场）作业，农户路边晒粮以及烘干不及时霉变、碎粒等，易造成清理损失。农民农用车售粮易存在粮食汽运抛撒损失。仓储环节，部分农户储粮装具简陋、保管水平低，以及地趴粮等易导致鼠害、虫害、霉变等损失。受出入库作业方式、储藏技术水平低以及储粮生态环境较差等影响，粮库储粮存在部分损失。粮食仓储倒仓、倒垛过程中存在遗撒损失。运输环节，粮食运输装卸、运输设施落后，专用运输设施不足，散运比例偏低，存在遗撒和碎粒损失。汽铁水联运比例低，运输工具对接不及时，以及部分粮食与其他货物混运，存在运输损失。加工环节，过度追求成品粮亮、白，粮食过度加工，出品率降低。小型粮食加工企业低水平粗放式加工，存在加工损失。在粮食加工副产物综合利用率较低，如米糠、谷壳、麸皮、胚芽等没有得到有效利用。消费环节，在粮食产品加工成食品（或食物）过程中的原材料遗弃，以及不合理烹饪，造成粮食浪费。传统团餐制就餐、铺张浪费、公共食堂不合理配给、过度消费等，导致在餐桌上浪费的食物也较多。
（二）推进节粮减损是再造“无形良田”
当前，我国是世界上人口最多的国家，粮食需求量巨大，但粮食生产资源不足，每年进口粮食在1亿吨以上，相当于进口约8亿亩耕地。在“十四五”时期和未来十五年，我国人口总数仍将保持增长，人民群众消费需求从“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”转变，促使我国粮食消费将长期保持增长趋势，紧平衡很可能是我国粮食安全的长期态势。我国粮食播种面积连续多年稳定在17亿亩左右，2017年至2019年累计减少4000多万亩，虽然2020年比2019年增加了1000万亩，但稳面积任务依然艰巨。全国水资源综合规划成果显示，我国多年年均缺水量为536亿立方米，其中农业缺水约300亿立方米。2018年，我国耕地灌溉面积占比仅为50%左右。未来工业化和城镇化的持续推进，还将会占用一些耕地和淡水资源。随着未来粮食需求峰值的逼近，耕地、淡水等资源不足问题更为明显，人地矛盾、农工用水矛盾将更加突出。
粮食生产是耕地、淡水、电力、人力、资金等资源的综合投入过程，根据专家核算，每生产1吨粮食大概平均需要2.6亩耕地、1000~2000吨水以及一定财政资金等公共资源，推进节粮减损是减少耕地、淡水等资源投入，相当于再造“无形良田”、增加“淡水供给”和节约财政资金等。节粮减损，提高粮食生产率，在有限资源约束下增加粮食“有效”供给，提高人们营养水平，对世界粮食安全也是重大贡献。同时，粮食生产、加工和消费过程也是大量碳排放过程。据联合国粮农组织估计，粮食损失浪费产生的温室气体排放占全球总排放量的8%，减少粮食损失浪费可以较大幅度减少碳排放量，降低对生态环境的压力。
（三）推进节粮减损取得明显成效
我国历来重视减少粮食损失浪费，据不完全统计，全国已出台的30余个全国性和地方性的法规、规章和政策，都针对粮食损失浪费提出了相关要求。在法律层面，《农业法》规定，国家提倡珍惜和节约粮食，并采取措施改善居民的食物营养结构。在法规层面，国务院出台了《中央储备粮管理条例》，江苏省出台了《粮食流通条例》，贵州省出台了《粮食安全保障条例》，都有涉及减少粮食损失浪费的相关规定。在规章层面，国家发展改革委2009年出台了《粮油仓储管理办法》，2016年出台了《粮食质量安全监管办法》；北京、黑龙江、江苏等省（直辖市）出台了省级储备粮管理办法等10余个地方性规章，均对降低仓储等环节粮食损失浪费作出规定。在政策层面，2010年国务院办公厅印发的《关于进一步加强节约粮食反对浪费工作的通知》，中办国办印发的《关于厉行节约反对食品浪费的意见》，原国家粮食局2010年出台的《切实加强节约粮食反对浪费工作的实施意见》，以及2020年国家粮食和物资储备局出台的《关于创新举措加大力度进一步做好节粮减损工作的通知》等10余项政策，对节约粮食提出要求、发起倡议。
在国家粮食和物资储备局以及原国家粮食局的统筹和积极推动下，针对粮食收购、储藏、加工、包装、运输、消费等各环节，在全国粮食行业持续多年开展了优质粮食工程、农户科学储粮专项、“粮安工程”建设规划、“智慧粮库”建设、原粮“四散”运输、“粮食适度加工”等节粮减损专项行动，取得了较好的节粮减损效果。根据国家粮食和物资储备新闻发言人介绍，我国大力推进的优质粮食工程，到2020年底将建成4000多个粮食产后服务中心，粮食损耗浪费和霉变损失平均降低4个百分点。根据相关专家调查评估，农户科学储粮专项使庭院储粮损失、“粮安工程”和“智慧粮库”建设使粮食仓储损失、原粮“四散”运输使粮食运输损耗的损失率都有一定程度的下降。
二、国外规制粮食损失浪费的做法
欧盟、美国等国家农业资源非常丰富，粮食生产能力很强，粮食安全保障水平较高。但基于粮食生产涉及土地、淡水等自然公共资源投入和生态环境的消耗，以及巨额农业补贴和财政支持，为了促进资源的可持续利用和粮食生产可持续发展，保障贫困人口的粮食安全，这些国家仍然通过制定战略明确目标、发起倡议唤起参与、出台政策引导方向、制定法律规范行为等方式对粮食损失浪费进行规制。
（一）欧盟主要通过出台法律和政策、发起战略和采取集体行动等措施减少粮食损失浪费
欧盟很重视节粮减损，采取多种措施推动成员国减少粮食损失浪费。一是通过立法建规推进节粮减损。欧盟为提高资源效能及可持续利用，针对废弃物再循环利用，自2008年以来先后颁布了《欧盟废弃物框架指令》《资源高效利用路线图/要点》《欧盟废弃物立法》等法规，将反对食物浪费纳入预防浪费与废弃物再循环利用的相关战略中，强调以预防为主、兼顾再利用和循环利用。二是通过出台政策支持节粮减损。欧盟制定食品标识规定、食品安全规定、食品标准规定、食品再分配政策和食品补贴等政策，引导消费者减少粮食浪费。如欧盟提出要在食品包装上清楚地注明“此日期前最佳”和“此日期前食用”，并制定了更加明确的消费标识规定，希望借此帮助消费者减少粮食浪费。三是制定预防损失浪费战略。欧盟先后制定了《欧洲2020年增长战略》《欧洲零售行动计划》等战略，创新措施提高食品利用率，并制定准则，以推动欧盟粮食损失与浪费削减目标实现。四是动员多方力量采取集体行动。欧盟建立各层面粮食损失浪费相关数据库，包括从个体企业到多利益相关方，为政府出台更有效的政策和采取更有效的行动提供数据支撑。组织高等院校、政府机构、消费者和企业等各方面力量，改进对粮食损失与浪费的监督，共同推动节粮减损行动。
（二）美国强调机构合作、政策支持等措施削减粮食损失浪费
美国是粮食生产大国，同时也是粮食浪费大国，政府主要通过加强机构间合作、提供资金支持和鼓励食物捐赠等方式减少粮食损失浪费。一是建立机构间协调合作机制。2018年，美国农业部、环境保护署和食品药品监督管理局联合签署了“减少食物浪费的倡议”，致力于有效利用政府资源减少粮食损失和浪费；2019年，三部门与减少食物浪费联盟合作，联合公共机构、非营利性组织或社会公众，协调开展节约食品宣传教育工作，提高人们的认识，推动向有需要的人捐赠安全食品行动，鼓励消费者采取行动减少粮食损失和浪费。二是为节粮减损活动提供资金支持。美国农业部以提供低息融资方式帮助生产商建造或升级存储设施，从而减少粮食收获后的损失。提供农产品增值生产商奖励计划，通过提高产品加工附加值、优质产品溢价出售、废物再利用等方法，提高农产品价值，减少粮食损失和浪费。三是优化食品标签指南。美国农业部要求食品标签上统一标注“在某日前使用最佳”，方便消费者对食物的安全性和质量作出判断，帮助提高食品回收率，减少食品浪费。四是开展食物捐赠活动。美国农业部出台《爱默生比尔·撒玛利亚良好食品捐赠法》《美国联邦食品捐赠法》《内部税收法》等法案，鼓励民众向有需要的人捐赠食物，减少食物浪费。
三、我国规制粮食损失浪费的举措建议
为认真贯彻落实习近平总书记关于“要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为”的重要指示精神，结合开展节粮减损工作实际情况，我国应多措并举、综合施策，有效减少粮食损失浪费。
（一）制修订法律法规，规制粮食损失浪费
借鉴发达国家减少粮食损失浪费做法，从法律制度层面加强推进节粮减损工作。一是积极推进粮食安全保障法和反食品浪费专项立法。节粮减损是保障粮食安全的重要内容，要大力推动《粮食安全保障法》尽快出台，在该法中应有节粮减损的相关规定。要重点加强对粮食收购质量要求、粮食储藏条件、粮食运输条件、粮食加工条件、粮食副产物综合利用、粮食产品分配利用，以及粮食产业链各环节节粮减损措施等方面进行有效规范。推进优质粮食工程、“智慧粮库”建设等节粮减损专项行动。加强反食品浪费专门立法，对一定规模的食品加工企业、商超卖场、餐馆和学校食堂等单位的剩余食材和食物处理方式、食品售卖方式，以及消费者的铺张浪费和食物丢弃等行为进行经济制约。二是修订完善现有法律法规。修订《食品安全法》，对粮食产品标识、粮食产品安全标准、食物保质期标识、食物消费安全、临近保质期食物和过期食物处理作出合理规定，减少丢弃浪费，鼓励食尽其用等。三是明晰节粮减损各类主体法律责任与义务。节粮减损是各级政府、市场经营主体、行业组织、消费者共同的责任义务，需通过立法予以明确。中央政府要加强节粮减损的顶层设计，制修订节粮减损相关法律政策制度，制定节粮减损战略，发起节粮减损号召；统筹实施绿色仓储提升等专项行动，设立国家相关科研专项，支持开发推广体系化节粮减损相关技术，统筹协调全产业链节粮减损行动。地方政府应当根据国家节粮减损基本要求和战略制定适用于本地情况的节粮减损具体行动计划，全面实施国家节粮减损战略和相关法律法规，引导组织粮食经营主体充分利用好各项优惠政策。市场经营主体、消费者要积极主动在食品生产、制造、销售、消费等各个阶段采取有效措施减少粮食损失浪费。各级政府应当采取必要的财政和其他必要措施，保障有关减少粮食损失浪费的措施得以有效实施，并支持市场主体实施节粮减损计划。
（二）完善政策措施，引导节粮减损
完善《粮食企业信用监管和联合惩戒办法》，严格执行《粮油仓储管理办法》《粮油储藏技术规范》《粮油储存安全责任暂行规定》《粮油安全储存守则》等制度，抓紧制定粮食损失浪费衡量标准和核定办法、节粮减损措施和奖惩办法等具体政策。制定支持农户、企业储粮的优惠措施，无偿提供技术帮助农户、企业科学储粮。提供必要的资金、人力等，加大政策执行力度。
（三）建立健全标准，树立节粮减损标杆
制修订粮食收获机械设施标准、收购品质标准、加工标准、储存设施标准、“四散”运输标准等工作标准，以及粮食加工出品率、粮食仓储损失率、加工副产品循环利用率等减损标准。推进建立粮食生产、收储、加工、运输、销售、消费等各个环节的生产经营工作规范。为节粮减损立“标杆”，为粮食损失浪费划“红线”，为奖惩损失浪费定规立矩。
（四）建立监测监控体系，加强粮食损失浪费监管
建设粮食损失浪费动态监测体系，精准掌握全链条、各环节粮食损失浪费情况。建立粮食浪费对生态影响的指标评估体系和数据库，核算被浪费粮食资源能源投入和生态排放污染，系统评估粮食浪费对生态的影响。定期发布粮食产业链各环节损失浪费情况报告，加强粮食损失浪费监管，对涉及粮食损失浪费责任主体提出整改警示。建立节粮减损奖惩制度，既要对粮食利用效率不达标的经营者进行惩罚，更要通过税费减免、资金支持等方式奖励经营规范、利用率超标准的经营者。
（五）突出重点领域重点环节，应用新技术节粮减损
围绕节粮减损重点领域、重点环节，持续深入推进实施节粮减损专项行动，及时总结经验，巩固放大成效。在生产环节，加强排涝抗旱水利设施建设，大力实施植物保护工程和病虫害统防统治，建立健全防灾减灾体系。提高粮食收割机械化程度和现代化水平。在收购环节，重点提高粮食烘干率和推动产后服务发展。在仓储环节，实施绿色仓储提升行动，建设绿色低温仓储设施，推动农户和粮库储粮先进技术应用，出台减少地趴粮计划。在运输环节，发展新型粮食运输装备，提升粮食运输现代化和装卸智能化水平，促进“四散”技术和铁海联运发展。加大中央财政对粮食主产区及中西部财力薄弱地区的支持力度，继续将仓储物流设施等建设作为财政支农重点领域。在加工环节，推广新技术、新工艺、新设备，严禁过度加工、提高出品率，大力发展粮食加工副产物综合利用。
（六）引导科学消费，制止餐饮浪费
大力倡导合理、健康的饮食文化，推动餐饮消费习惯从“顿顿有余”向“杜绝浪费，够吃就好”转变。大力开展“光盘行动”，鼓励顾客点半份菜和剩饭打包。以机关、学校、企事业单位食堂等为重点，开展食堂节粮示范行动，通报浪费行为。健全节约用餐、文明用餐标准，引导餐饮企业适应绿色发展理念、转变服务方式。采严禁餐饮企业过量推销，引导消费者理性消费、合理消费。
（七）发起减少粮食损失浪费倡议行动，加强节粮减损教育
一是发起节粮减损倡议，提高公众认识，以低成本实现节粮减损。制定节粮减损战略，发起减少粮食损失浪费倡议，搭建合作平台，发挥政府部门节粮减损示范效应，广泛发动群众积极参与。增强公众节约粮食意识，弘扬勤俭节约传统美德，转变粮食消费习惯和消费理念，防止“舌尖上的浪费”。二是加强粮食安全和节粮减损宣传教育。坚持节约粮食从娃娃抓起，将粮食安全和爱粮节粮教育纳入国民教育体系，通过进课堂、入动画、上游戏等生动鲜活“接地气”的形式，强化少年儿童爱粮节粮意识。充分发挥粮食安全宣传教育基地、基层社区的组织宣传作用，健全爱粮节粮宣传长效机制。在“世界粮食日”“全国粮食安全周”“粮食和物资储备科技活动周”等重要时点，加强粮食安全和节约消费宣传，营造爱粮节粮的浓厚社会氛围。
（八）完善“中国方案”，积极响应联合国号召
落实习近平总书记“中方倡议适时召开国际粮食减损大会”重要指示精神，大力开展节粮减损，积极响应联合国减少粮食损失浪费倡议，在国内率先实现粮食安全保障。积极支持并参与联合国2021年举行的首届“粮食系统峰会”，制定行动纲领，推进粮食可持续发展，协助联合国2030年在全球实现“零饥饿”目标。总结好我国规制粮食损失浪费的法制体系建设、政策支持、战略部署和实施行动的有益经验，完善“中国方案”，彰显“中国之治”，体现大国担当，提升我国国际地位。
（作者：颜波 胡文国 王娟；作者单位：中国粮食研究培训中心）
来源：2021年第1期《中国粮食经济》
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